제도 해설 · 국민이 직접 결정하는 두 가지 국민투표
국민투표 절차와 가결 조건 — 헌법개정안 투표 시기와 과반수 요건
우리 헌법에는 국민투표가 두 갈래 로 규정돼 있습니다. 대통령이 중요정책을 물을 수 있는 제72조 국민투표 와,
헌법개정안을 확정하기 위해 반드시 거쳐야 하는 제130조 국민투표 입니다. 이 글은 ① 두 국민투표의 차이, ② 헌법개정안의 발의부터 공포까지,
③ 가결 조건(투표율 과반과 찬성 과반), ④ 국민투표법의 공고 기한, ⑤ 재외국민 투표권 헌법불합치와 2026년 전부개정, ⑥ 제기되는 쟁점을 조문 순서대로 확인합니다.
정리일 2026년 10월 1일 · 모든 사실 주장에 출처 표기 · 제98편
이 글을 읽는 법. 확인된 사실(녹색)과 제기된 주장·쟁점(주황)을 구분합니다.
헌법·법률 조문과 헌법재판소 결정, 선거관리위원회가 공표한 자료처럼 확인되는 내용은 사실로,
제도에 대한 평가와 정치권의 주장은 '누가 그렇게 말했는지'를 함께 적어 주장으로 표시했습니다.
이 글은 특정 정당의 입장을 지지하지 않으며, 개별 사안에 대한 법률 자문이 아닙니다.
확인된 사실 — 조문·기관 자료·보도제안·쟁점 — 정치권·법조계 주장
1. 국민투표는 두 종류 — 헌법 제72조와 제130조
확인된 사실 — 누가, 무엇을 묻나
제72조 : 대통령은 필요하다고 인정할 때 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책 을 국민투표에 붙일 수 있습니다. 회부 여부는 대통령이 정합니다.[1] 제130조 제2항 : 헌법개정안은 국회가 의결한 뒤 반드시 국민투표에 붙여야 합니다. 국민투표를 거치지 않으면 헌법개정은 확정되지 않습니다.[1] 현행 국민투표법은 이 두 가지, 곧 제72조 중요정책 국민투표와 제130조 헌법개정안 국민투표의 절차를 함께 규정합니다.[2]
두 국민투표의 차이는 개시 권한 에 있습니다. 제72조는 대통령의 재량이고, 제130조는 국회가 헌법개정안을 의결하면 의무적으로 실시됩니다.
주민이 지방공직자를 대상으로 하는 제97편 '주민소환 청구 요건과 투표 성립 조건' 과 달리,
국민투표는 사람이 아니라 정책이나 헌법개정안이라는 안건 을 대상으로 합니다.
2. 헌법개정안의 흐름 — 발의에서 공포까지(제128조~제130조)
확인된 사실 — 순서
발의 (제128조): 국회재적의원 과반수 또는 대통령이 발의할 수 있습니다.[1] 공고 (제129조): 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상 공고해야 합니다.[1] 국회 의결 (제130조 제1항): 공고된 날부터 60일 이내 에 의결하며, 재적의원 3분의 2 이상 찬성이 필요합니다.[1] 국민투표 (제130조 제2항): 국회 의결 후 30일 이내 에 실시합니다.[1] 확정과 공포 (제130조 제3항): 찬성을 얻으면 헌법개정은 확정되고, 대통령은 즉시 공포해야 합니다.[1]
발의 정족수(재적 과반수)와 의결 정족수(재적 3분의 2)가 다르고, 의결 뒤에도 국민투표가 남아 있습니다.
국회의 탄핵소추처럼 발의와 의결의 정족수가 이중으로 설계된 제도는
제95편 '탄핵소추 절차와 정족수' 에서 다뤘습니다.
3. 가결 조건 — 선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수 찬성
확인된 사실 — 두 개의 과반수
헌법개정안은 국회의원선거권자 과반수의 투표 와 투표자 과반수의 찬성 을 모두 얻어야 확정됩니다(제130조 제2항).[1]
첫째 조건은 투표율 요건 , 둘째 조건은 찬성률 요건 입니다. 투표율이 50%를 넘지 못하면 찬성이 아무리 많아도 확정되지 않습니다.[1]
선례: 1987년 10월 27일 제9차 헌법개정 국민투표에서는 유권자 25,619,648명 중 78.2%가 투표하고 투표자의 93.1%가 찬성해 개정안이 확정됐습니다.[3]
주민소환이 투표권자 3분의 1 이상 투표를 요구하는 것과 비교하면, 헌법개정 국민투표의 투표율 문턱은 과반수 로 더 높습니다.
다만 이 과반수 요건은 헌법 제130조가 정한 것이므로 법률 개정만으로는 바꿀 수 없습니다.
4. 국민투표법의 절차 — 공고 기한과 투표권자
확인된 사실 — 대통령의 공고
국민투표법 제49조에 따라 대통령은 늦어도 국민투표일 전 18일까지 국민투표일과 국민투표안을 동시에 공고해야 합니다.[2]
헌법개정안의 경우 국회 의결 후 30일 이내라는 시한 안에서 이 공고 기한을 맞춰야 하므로, 실제 일정은 의결 직후 곧바로 짜야 합니다. (두 기한을 함께 놓고 본 계산입니다.)
투표권자의 범위와 투표 방식은 국민투표법이 정하며, 2026년 전부개정으로 크게 바뀌었습니다(다음 절).[4]
5. 재외국민 투표권 헌법불합치와 2026년 전부개정
확인된 사실 — 11년 넘게 비어 있던 입법
헌법재판소는 2014년 7월 24일 2009헌마256 결정에서 국민투표법 제14조 제1항이 재외선거인의 국민투표권을 침해해 헌법에 합치되지 않는다 고 결정하고, 2015년 12월 31일 까지 개선 입법을 하도록 했습니다.[5]
국회는 시한이 지나고도 오래 후속 입법을 하지 못했고, 2026년 3월 1일 본회의에서 국민투표법 전부개정안이 재석 176명 전원 찬성으로 가결됐습니다. 언론은 이를 헌재 결정 후 약 11년 7개월 만의 입법 공백 해소로 보도했습니다.[4]
보도된 주요 내용은 재외투표인명부 등재자의 투표인 포함, 투표 연령 19세에서 18세로 하향, 사전투표·거소투표·선상투표 도입, 투표운동의 자유 확대입니다. 부칙상 공포일부터 시행되는 것으로 보도됐습니다.[4]
보도에 따르면 이 개정안은 국민의힘이 표결에 불참한 가운데 처리됐습니다.[4]
6. 제72조 국민투표의 한계 — 재신임 투표 사건
확인된 사실 — 헌법재판소의 판단
헌법재판소는 2004년 5월 14일 대통령 탄핵 사건(2004헌나1)에서, 국민투표의 대상은 '사안에 대한 결정', 곧 특정한 국가정책이므로 '대표자에 대한 신임'은 국민투표의 대상이 될 수 없다 고 판단했습니다.[6]
이에 따라 대통령이 재신임을 국민투표에 붙이겠다고 제안한 행위는 제72조가 부여한 국민투표 부의권을 위헌적으로 행사한 것으로 보았습니다.[6]
다만 이 사건에서 탄핵소추 자체는 기각됐습니다.[6]
제기된 쟁점 — 국민투표를 둘러싼 엇갈린 주장
직접민주주의 확대론 — 중요정책 국민투표를 대통령 재량에만 맡기지 말고 국민이 발의할 수 있게 하거나 대상을 넓혀야 한다는 주장이 개헌 논의에서 제기돼 왔습니다.신중론 — 국민투표는 신임투표로 변질되거나 정치적으로 동원될 수 있으므로, 대의제를 보완하는 제한된 수단으로 유지해야 한다는 입장입니다.[6] 투표율 요건 논쟁 — 헌법개정 국민투표의 '선거권자 과반수 투표' 요건이 부결을 유도하는 불참 전략을 가능하게 한다는 지적과, 국민적 합의의 최소 조건이라는 반론이 함께 있습니다.이 시리즈는 어느 쪽도 결론으로 강요하지 않습니다. 조문이 정하는 것은 발의·의결·투표·공포의 순서와 두 개의 과반수 요건까지입니다.
7. 정리 — 헌법개정 국민투표 순서 요약
확인된 사실 — 발의에서 공포까지
1단계 발의 국회재적 과반수 또는 대통령(제128조).[1] 2단계 공고 대통령이 20일 이상 공고(제129조).[1] 3단계 국회 의결 공고 후 60일 이내, 재적 3분의 2 이상 찬성(제130조 제1항).[1] 4단계 국민투표 의결 후 30일 이내, 늦어도 투표일 전 18일까지 대통령 공고(제130조 제2항·국민투표법 제49조).[1] [2] 5단계 확정·공포 선거권자 과반수 투표와 투표자 과반수 찬성이면 확정, 대통령 즉시 공포(제130조 제3항).[1]
헌법개정은 이 모든 단계를 통과해야 하므로, 국회에서 정당 간 합의가 되더라도 국민투표의 투표율 문턱이 마지막 변수로 남습니다.
개헌 논의의 설계 쟁점은 제12편 '개헌 재설계' 에서 다뤘습니다.
← 제97편 : 주민소환 청구 요건과 투표 성립 조건 — 서명 비율부터 투표율 3분의 1까지
다음 편 준비 중
출처
「대한민국헌법」 제72조, 제128조~제130조 — 중요정책 국민투표, 헌법개정 발의·공고·의결·국민투표·공포 — 국가법령정보센터 조문
「국민투표법」 제49조(국민투표일의 공고) — 늦어도 국민투표일 전 18일까지 투표일과 투표안 동시 공고 — 국가법령정보센터 조문
중앙선거관리위원회 사이버선거역사관 '제6회 국민투표와 대통령직선제 부활' — 1987년 10월 27일 투표율 78.2%·찬성 93.1% — 링크
경향신문 '[속보] 개헌 선결조건 국민투표법 개정안, 국회 본회의 통과'(2026년 3월 1일) 및 네이트뉴스 동일 일자 보도 — 재석 176명 전원 찬성, 18세 투표권·재외국민·사전투표 도입 — 링크
헌법재판소 2014. 7. 24. 선고 2009헌마256 결정 — 국민투표법 제14조 제1항 헌법불합치, 입법시한 2015년 12월 31일 — 링크
헌법재판소 2004. 5. 14. 선고 2004헌나1 결정(대통령(노무현) 탄핵) — 재신임 국민투표 제안과 헌법 제72조 — 링크